充分尊重农民意愿延续土地承包关系实现长久不变

有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年，坚持农村基本经营制度，保护广大农民的土地权益，稳定人地关系，是涉及广大农民根本利益的事情，也是推进乡村全面振兴必须要稳妥落实的重大政策。2025年中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》中进一步强调以“大稳定、小调整”的原则来试点第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，这是稳定农村土地承包关系和实现农村土地承包长久不变的基本准则。我们需要准确、完整地理解“大稳定、小调整”这一原则的基本内涵。

总体稳定是基调 长久稳定是目标

有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年，本质上要从稳定承包关系和延续承包关系两个角度去认识。一是稳定承包关系是夯实农村基本经营制度的根本保障。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，是改革开放的重大成果，符合我国的国情、农情，在当前我国广大农村地区依然具有广泛的适应性，实施第二轮承包期到期后再延长三十年的政策，是稳定产权关系，增强农业发展信心，保护农民生产成果，是实现农村发展和稳定的基础。二是承包关系的延续上，要做到在尊重历史的同时，兼顾到新形势的变化。延长三十年是在第二轮承包关系基础上的延续，因此2025年中央一号文件中明确指出，要“确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定”。

顺延不是“一延了之”调整不是“打乱重分”

需要正确理解的是，稳定和延续承包关系并不是简单“一延了之”。客观来看，第二轮承包关系形成于30年前，农村人地关系必然也发生了变化，体现在人口的变化和土地的变化关系上。这在全国不同的地区和农村中体现出不同的人地关系。比如北方地区农村中，新增耕地较多，而南方山区，撂荒耕地较多；发达地区人均耕地减少形势较为严峻，欠发达地区人口流出导致人地分离的现象也较为普遍，30多年来的婚丧嫁娶也会影响农村人口与户数的变动。另外，工业化与城镇化、自然灾害等因素也带来农村土地禀赋格局的变化。因此，2025年中央一号文件继续强调要坚持2019年《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中“大稳定、小调整”的指导原则；的确需要调整的，要规范民主程序，由农民集体民主协商，充分尊重农民意愿进行小调整；在实施的过程中，在把握国家政策的前提下，农民的事情交由农民来协商，交由农民来解决。

坚持从实际出发 不得违背农民意愿

当前延包整省试点工作正在实施和逐渐扩大，各级地方政府也正在积极探索如何稳妥有序推进延包工作。需要坚定认识的是，延包工作要坚持从农村实际出发，调动农民进行民主协商的积极性，充分参与延包工作。其中，地方政府不能把政策简单化和“一刀切”，地方政府需要做好两项基础性的工作：

一是对人地关系的摸底掌握。充分利用第二轮承包合同信息、农村土地确权信息、第三轮国土调查数据等，充分掌握第二轮承包关系及当前人地关系变化，如婚丧嫁娶、户籍变迁、土地变动等，为村集体民主商定延包方案提供数据支撑。

二是遵照国家政策和省级意见，结合各地的实践情况出台地方延包工作的原则性指导意见，系统性做好法律支持和规范性指导。尤其需要强调的是，地方政府不能代替村集体来制定违背农民意愿的延包方案，而是交由村集体来民主协商。当前及未来一段时间，稳妥做好延包工作是农业农村的重点实事。

2025年中央一号文件重点强调，坚持从农村实际出发，充分尊重农民意愿，改进工作方式方法，防止政策执行简单化和“一刀切”，鼓励各地实践探索和改革创新。今年至2027年，全国各地第二轮延包期限陆续到期，国家省级试点也陆续扩大，各地也应当根据试点意见，可以谨慎、稳妥地以试点实施的方式推动延包工作实施，及时妥善化解延包中产生的矛盾纠纷，坚决避免出现重大性和群体性矛盾。对于情况较为复杂的地方，地方政府可以鼓励开展多元化试点，针对性提供指导方案。

（作者系中国农业大学中国土地政策与法律研究中心秘书长）

来源：中国三农智库

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编辑：吴帅

审核：战言利